“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是我国在新时期总结改革开放以来的成功经验，遵循政治经济社会发展的普遍规律，驾驭日趋纷繁复杂的国际国内形势，为实现中华民族的伟大复兴所采取的重大战略举措。

治理在现代汉语词典中的原意是统治或管理，但现在常用的治理（Governance）却是一个外来词。从1989 年世界银行首次使用“治理危机”（Governance Crisis）来描述非洲国家的发展状况以来，治理才引起国际社会的关注，并逐步广泛地被运用于政治、经济、社会和法律等社会科学的诸多领域，成为今天一个真正“时髦”的词汇。

但是对于什么是治理，还没有一个全面完整的权威解释。综合国内外学术界的各种观点，抽象的治理通常是指一系列涉及管理的过程，包括决策、执行、授权和评估等环节，管理的主体可以是政府组织、非政府组织和其他机制。具体的治理往往是与特定的目标相关的，包括全球治理、国家治理、企业治理和项目治理等等。

联合国“全球治理委员会”曾于1995年联合国成立50周年之际，发表了题为《我们全球邻居关系》的研究报告，将全球治理定义为“是指官方的或民间的机构或个人用于管理共同事务所采取的各种手段和措施的总和。全球治理是一个连续的过程，通过这个过程国际社会可以采取合作行动，消除出现的利益冲突或分歧。包括机构和居民已经同意、或认为符合他们利益所采取的正式的和非正式的措施。”这个定义明显地把治理与政府管理区分开来，强调在市场机制和政府管理机制缺失或失灵的情况下，可以由非政府组织、社会运动力量、各种专业性团体等公民社会性力量自发地组织治理。

在这种思潮的影响下，西方一些学者曾提出“全球治理”的核心就是“没有政府的治理”，主张把权力回归社会，涉及传统与非传统的安全、经济、社会、文化与人权等问题，不能依靠民族国家体制来解决，而需要通过“全球治理”机制加以关注和解决，“全球治理”需要“建制”，就是实现以国家为中心到以国家合作共治为重心的转移，实现权威从国家独占到社会共享的转移。

随着人们对治理概念认识的提高，对治理范围与治理主体研究的深入，国际社会开始重新关注国家或政府在治理问题上的作用和功能，重视国家在治理工作中的地位和作用，放弃非国家主体的治理模式。人类社会发展的理论和实践已经证明，没有国家或政府的治理是难以实现的。

国际社会早就认识到国家治理水平对于经济社会发展的重要作用，但是如何准确有效地衡量国家治理水平仍然是一个问题。世界银行最早研究制定了一个衡量世界各国治理水平的指标体系，称为《全球治理指数（WorldwideGovernance Indicators）》，并从 1996年开始定期发布。《全球治理指数》是在40多个数据来源的基础上，分别从参与权与可信度、政治稳定与杜绝暴力、政府效能、监管质量、法治和遏制腐败6个方面，来量化世界各国的国家治理状况。目前涵盖有215个国家，每年更新一次，是目前国际上影响比较大的综合性公共治理测评指标。实际上，由于不同国家在政治体制、资源禀赋和发展阶段方面存在的差异，很难用一套统一的固定不变的指标体系来度量不同国家之间的国家治理水平。

我国学者认为，国家治理指多元治理主体依法履行其角色所规定的治理职能，实现国家安全与发展目标的有机系统，其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，具体包括强化执政党领导地位，进一步推进人民民主和以法治为基础建立规范的国家治理体系等目标，而依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。最近中共中央政治局会议进一步明确指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

治理理论是一种全新的政治分析框架，是对传统管理理论的超越和发展。随着全球化发展的深入，国家治理在合法性（legitimacy）、可信性（accountability）和有效性（effectiveness）等方面面临严峻挑战。合法性强调既有国家治理的民主与法制，又有公众社会的平等与参与。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实际上体现的就是国家治理的合法性原则。

国家治理的有效性至关重要，面对纷繁复杂的经济社会事务，政府工作不仅要求效率高，而且要求效果好，这就需要科学周密决策、统筹社会力量、最大限度地优化资源配置、保持我国经济社会的协调和可持续发展。在全球化时代，还要更好地统筹国内国际两个大局，加强国际交流合作，积极参与国际事务和全球治理。

（来源：《国家治理》周刊 作者为南开大学周恩来政府管理学院国际关系学系教授 赵龙跃）